DIREITO CONSTITUCIONAL – AULA 06 – 18.03.09 PODER LEGISLATIVO

DIREITO CONSTITUCIONAL – AULA 06 – 18.03.09

PODER LEGISLATIVO

FISCALIZAÇÃO PELO PODER LEGISLATIVO

Historicamente, a primeira atribuição dos parlamentos era a fiscalização pois surgiram como órgão de fiscalização daqueles que exerciam o poder.

Em 1789, com a Revolução Francesa, os parlamentos começaram a inovar a ordem legislativa.

Em 1804, com o surgimento do Código Civil Napoleônico nasce o positivismo, onde o direito passa a ser sinônimo de lei.

Depois da II Guerra Mundial, surge o neo-positivismo, também chamado de neo-constitucionalismo que será aprofundado durante o estudo dos direitos fundamentais.

Atualmente, o órgão legislativo possui duas atribuições típicas qual sejam:

~> Inovar a ordem jurídica, consoante ao observado nas aulas 04 e 05.

~> Fiscalizar, que pode ser dar através da:

  -> Fiscalização político-administrativa

  -> Fiscalização econômico-financeira

A Fiscalização Político-Administrativa é desempenhada pelas comissões consoante ao disposto no artigo 58 da Constituição Federal. Enquanto a Fiscalização Econômico-Financeira é aquela desempenhada pelo poder legislativo com auxilio do tribunal de contas segundo os artigos 70 a 75 da Constituição Federal.

FISCALIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVO

Esta atribuição do Poder Legislativo é desempenhada notadamente pelas comissões.

Comissões são organismos parlamentares com numero restrito de membros que tem como objetivo apresentar, debater, votar proposições legislativas e fiscalizar.

Existem 3 espécies de Comissões, quais sejam:

~> Comissão temática ou material

~> Comissão representativa ou de representação

~> Comissão parlamentar de inquérito (CPI)

1. DISPOSIÇÕES GERAIS

Todas as comissões devem obediência ao princípio da representação proporcional partidária, isto porque todos os organismos parlamentares devem refletir a organização da casa legislativa.

Sendo assim, o princípio da representação proporcional partidária esta ligada à idéia de que cada comissão deve ser composta de forma proporcional ao numero de integrantes de cada partido (ex. se determinado partido tem 20% na casa, na comissão também terá direito a 20%)

Neste sentido o artigo 58, §1º da Constituição Federal dispõe que:

“Art. 58. § 1º. Na constituição das Mesas e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa.”

Consoante ao disposto no artigo 61 da Constituição Federal*, as comissões podem apresentar projeto de lei. Entretanto as comissões não poderem propor emendas à constituição, eis que as comissões não encontram-se elencadas no artigo 61 da Constituição Federal.**

As comissões podem ser classificadas:

~> Quanto à sua composição:

  -> Simples: formadas só por deputados federais ou só por senadores.

  -> Mista ou Conjunta: composta por deputados federais e senadores.

~> Quanto à sua duração:

  -> Permanentes: ultrapassa uma legislatura.

  -> Temporárias ou Especial: se inicia e encerra na mesma legislatura.

2. COMISSÃO TEMÁTICA OU MATERIAL

A comissão temática ou material é chamada de comissão em razão da matéria, conforme disposto no artigo 58, § 2º da Constituição Federal.

A comissão temática ou material é aquela que visa debater com amplitude assuntos específicos, sempre ligados ao tema apresentado ainda sob a estrutura de projeto.

É o momento onde há maior liberdade de expressão de parte dos parlamentares em opinar tecnicamente sobre a proposta de lei.

Estas comissões são compostas por parlamentares que possuam conhecimento aprofundado sobre o assunto tratado,

EXEMPLO: se deputado federal oferece projeto de lei ordinária tratando de assunto ligado a segurança publica, este projeto deverá passar pela Câmara de Segurança Pública, que é composta por parlamentares especialistas neste tema.

As funções das comissões temáticas encontram-se elencadas no artigo 58, §2º da Constituição Federal, assim:

“Art. 58. § 2º. às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:

I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa;

II - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;

III - convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições;

IV - receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas;

V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;

VI - apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.”

As comissões podem convocar especialistas, para melhor debater os assuntos dos projetos de lei nas audiências publicas, visando aprimorá-los.

As comissões temáticas são dotadas de delegação interna ou imprópria, este poder é concedido à comissão pela Constituição Federal para aprovar projeto de lei independentemente a manifestação do plenário, entretanto as matérias devem estar elencadas nos regimentos internos. Gilmar Mendes chama este poder de processo legislativo abreviado.

A mais importante das comissões é a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), que faz o controle preventivo de constitucionalidade dos projetos de lei.

Vale frisar que todo projeto de lei obrigatoriamente deve passar ao menos por duas comissões temáticas.

Em primeiro lugar ele passa pela Comissão de Constituição e Justiça que faz a compatibilidade do projeto de lei com a Constituição Federal, declarando sua constitucionalidade.

Após o projeto vai ser discutido na comissão da sua área de abrangência (ex. projeto sobre saúde será discutido na comissão da área de saúde).

Sendo assim, o projeto de lei passa por, no mínimo, duas comissões. Nos casos em que o projeto de lei envolver mais de um tema poderá pássaro por diversas comissões.

Vale salientar que em nenhum momento a Constituição Federal nos revela quais são as comissões temáticas, ela somente fala da sua existência. Sendo assim, fica a cargo dos regimentos internos da câmara/senado/congresso determinar as comissões, conforme a oportunidade e a conveniência política.

3. COMISSAO REPRESENTATIVA OU DE REPRESENTAÇÃO

A comissão representativa é aquela que literalmente representa o Poder Legislativo. Esta comissão é eleita para representar o congresso nacional durante o recesso, em homenagem ao PP da continuidade do serviço público.

Vale salientar que a comissão representativa deve  ser mista ou conjunta, ou seja, deve ser comporta por deputados federais e senadores.

Diante do fato de que a comissão de representação só funciona durante o prazo de recesso do congresso nacional (17.07 a 1/08 – 22/12 a 02/02) ela é considerada temporária.

Esta espécie comissão encontra-se prevista no artigo 58 §4º da Constituição Federal, assim:

“Art. 58. § 4º - Durante o recesso, haverá uma Comissão representativa do Congresso Nacional, eleita por suas Casas na última sessão ordinária do período legislativo, com atribuições definidas no regimento comum, cuja composição reproduzirá, quanto possível, a proporcionalidade da representação partidária.”

4. COMISSAO PARLAMENTAR DE INQUERITO (CPI)

4.1 CONCEITO

As comissões parlamentares de inquérito (CPI) tem por escopo investigar administrativamente fatos determinados de relevante interesse público e social, sempre no âmbito de sua competência e por determinado prazo.

As comissões parlamentares de inquérito ganharam grande destaque após a Constituição Federal de 1988, o que auxiliou no desenvolvimento das CPIs.

Existem duas leis que regulamentam os trabalhos das CPIs (Lei n.º 1.579/52 e Lei n.º 10.001/00), devendo ser aplicado subsidiariamente o Código de Processo Penal.

4.2 REQUISITOS PARA A CONSTITUIÇÃO DAS CPIs

São requisitos imprescindíveis para a constituição da Comissão Parlamentar de inquérito:

~> O pedido de constituição da CPI deve ser subscrito por no mínimo 1/3 dos deputados federais e/ou senadores:

  -> CPI na Câmara: subscrição de 171 deputados

  -> CPI no Senado: subscrição de 27 senadores

  -> CPI mista ou conjunta: é formada por deputados federais e senadores, logo para a criação de Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) é necessário que a seja subscrita por 171 deputados + 27 senadores.

~> A CPI deve investigar fatos determinados, específicos, ou seja, no momento da constituição da CPI deve ser especificado o objeto da investigação.  (CPI dos correios/mensalão é o nome fantasia) Sendo assim, o objeto de uma CPI deverá ser um fato determinado, pois não se pode criar uma CPI para investigar fatos abstratos ou situações indefinidas, sob pena de se atribuir ao parlamento poderes absolutos, contrários ao Estado de Direito, com a possibilidade de violação do princípio da separação das funções do Estado e, até mesmo dos direitos fundamentais.

~> Deve haver interesse público e social na investigação do fato. (ex. a vida privada não pode ser investigada na CPI, exceto se houver interesse público, como por exemplo a pensão para amante com dinheiro público)

~> O fato determinado deve estar dentre as atribuições daquela casa legislativa. Não pose, portanto, uma CPI federal invadir a esfera de competência reservada para os Estados ou Municípios, além de que se a comissão é criada no senado não poderá investigar irregularidades na Câmara dos Deputados. A CPI se destina a apurar fatos relacionados com a administração, com a finalidade de conhecer situações que possam ou devam ser disciplinadas em lei, ou ainda para verificar os efeitos de determinada legislação, sua excelência, inocuidade ou novicidade. Não se destina a apurar crimes nem a puni-los da competência dos Poder Executivo e Judiciário.

~> A CPI deve ser criada com prazo certo. Não existe CPI permanente, ela deve iniciar e concluir seus trabalhos no prazo previsto no regimento interno da casa (120, 180 dias) podendo ser prorrogado desde que dentro da mesma legislatura. Caso a CPI fosse permanente estaria ferindo o princípio da segurança jurídica, pois qualquer inquérito deve ter prazos processuais razoáveis.

Não é possível as constituições estaduais criem outros requisitos necessários para a constituição de uma CPI, não podendo inovar neste ponto. Se a constituição estadual dificultar a criação da CPI é inconstitucional.

No decorrer da CPI outros fatos podem ser agregados à investigação desde que exista conexão entre os fatos. Se não tiver conexão desmembra-se o fato do inquérito e inicia uma nova investigação.

Sendo assim, o objeto de uma CPI deverá ser um fato determinado

4.2 PODERES DE INVESTIGAÇÃO PRÓPRIOS DAS AUTORIDADES JUDICIAIS?

O artigo 58 § 3º dispõe que:

“Art. 58. § 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.”

Antes do advento da Constituição Federal de 1988, a doutrina limitava os poderes das CPIs às investigações, podendo determinar diligencias que reputassem necessárias, convocar Ministros de Estado, tomar depoimento de qualquer autoridade, ouvir os indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, etc.

Entretanto, o artigo 58, §3º da Constituição Federal, de uma forma inovadora, deu poderes específicos à CPIs quando afirmou que “que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais”.

Entretanto as autoridades judiciárias são os juízes e no Brasil os juízes, em regra, não podem investigar, pois adotamos o sistema processual penal acusatório (art. 129, I CF) que possui como característica a existência da separação de quem acusa e quem julga. Se o juiz investigar ele se compromete emocionalmente com a causa, ofendendo o devido processo legal (art. 5, LIII CF), que exige que os juízes sejam imparciais.  O juiz também deve ser inerte, devendo ser provocado, pelo Ministério Público (art. 127 CF) e advogados (art. 133 CF) que possuem capacidade postulatória.*

O STF entende que juiz não investiga em razão do sistema penal acusatório, reconhecendo que o artigo 3º da lei 9.034/95 (organizações criminosa) é inconstitucional quando afirma que o juiz deverá realizar diligencias pessoalmente.

São exceções, que possibilitam a investigação pelo magistrado:

~> A lei orgânica da magistratura nacional (LC 35/79) afirma que no caso de crime cometido por juiz quem irá investigá-lo será outro juiz.

~> As Autoridades dotadas de foro por prerrogativa de função são investigadas pelo ministro relator, que faz a supervisão da investigação, o delegado não pode fazer nada sem autorização do ministro relator.

Sendo assim, quando o artigo 58, § 3º da Constituição Federal, dispõe que “As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais” deve ser entendido como a CPI possui poderes de instrução próprios das autoridades judiciais

Departamento de Inquéritos Policiais

4.3 PODERES DAS CPIs

As CPIs possuem autoridade própria (independentemente de decisão judicial) para:

~> Notificar testemunhas

~> Ouvir testemunhas

~> Determinar a condução coercitiva da testemunha

~> Determinar a condução coercitiva do investigado

~> Em tese, pode prender em flagrante a testemunha por falso testemunho.

~> Afastar o sigilo fiscal e bancário, sem a necessidade de autorização judicial. Ou seja, CPI oficia para receita/banco requisitando as informações.*

~> Solicitar extratos telefônicos.

4.4 VEDAÇÕES ÀS CPIs

As CPIs não detém autoridade para:

~>Não pode conduzir coercitivamente o índio que estiver ostentando a qualidade de testemunha. Isto porque o STF entende que se a CPI quiser ouvir o índio devera ouvi-lo em sua aldeia, visto que a condução coercitiva do índio implica na remoção forçada do índio de sua terra vedado pelo artigo 231, §5º da Constituição Federal.

~>O Juiz ou membro do Ministério Público que ostentar a qualidade de testemunha tem direito a marcar dia, hora e local para ser ouvido, observando a razoabilidade. Eles não estão obrigados a responder sobre fatos que constarem em suas manifestações judiciais, pois possuem independência funcional. 

~>Não pode determinar a condução coercitiva do convidado.

~>Não pode prender o investigado por falso testemunho, eis que ele não é obrigado a falar a verdade, pois não é testemunha.

~>Não pode expedir mandado de prisão, mandado de busca e apreensão*, mandado de interceptação telefônica*. Isto porque existe reserva constitucional de jurisdição (atos que só podem ser realizados se houver uma decisão judicial - Monopólio restrito de jurisdição)

~>Não pode impedir que o cidadão deixe o território nacional.

~>Não pode determinar a apreensão de passaporte

~>Não pode determinar constrição judicial (arresto/ seqüestro / hipoteca legal)

Vale salientar que o cidadão é ouvido pela CPI ostentando uma destas três qualidades: a) testemunha; b) investigado; c) convidado. Sendo assegurados à eles o direito de permanecer em silencio, podendo se recusar a responder certas perguntas, eis que é garantido o direito constitucional a não auto incriminação.

Em razão do previsto no artigo 93, IX da Constituição Federal, todos os trabalhos realizados pela CPI (ex. requisitar informações sigilosas), deverá se dar através de decisão fundamentada do colegiado, com base no princípio da colegialidade.

4.5 DISPOSIÇÕES FINAIS

A CPI se encerra com o relatório final, que é votado pelo colegiado e deverá conter uma descrição de todos os trabalhos realizados.

Se a CPI tiver como objeto fatos diversos, a comissão dirá em separado sobre cada um.

Este relatório, em sendo o caso, será remetido ao Ministério Público. Entretanto não é obrigatório que a CPI remeta o relatório para o Ministério Público, eis que depende de uma discricionariedade politica.

Entretanto, caso a CPI não remeta o relatório ao Ministério Público, este poderá requisitar o relatório final das investigações.

Vale salientar que o envio do relatório da CPI ao MP, não o obriga (não vincula) a promover a ação penal. Sendo que, após o recebimento do relatório o Ministério Público poderá promover a responsabilidade civil e criminal dos envolvidos, denunciar, pedir arquivamento, etc. Sendo que o Ministério Público deverá dar prioridade os resultados dos trabalhos da CPI, consoante ao disposto no artigo 2º da Lei n.º 10.001/00.

Outro fato relevante é que o Ministério Público poderá investigar de forma paralela o assunto tratado na CPI, visto que o objetivo do inquérito é diverso do objeto CPI.

Ao termino dos trabalhos da CPI, ela poderá  promover a responsabilidade política dos envolvidos, (ex. Roberto Jeferson - mandato cassado – mensalao).

A CPI pode, inclusive, apresentar projeto de lei visando evitar a pratica dos delitos (investigados) pois a CPI possui competência legiferante.

FISCALIZAÇÃO ECONOMICO=FINANCEIRA

TRIBUNAL DE CONTAS

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* Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

** Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;

II - do Presidente da República;

III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

* A Constituição Federal dá ao delegado o poder de representar pela prisão preventiva, expedir mandado de busca e apreensão? O delegado possui poder postulatório para solicitar ao juiz?

~> Alguns membros do Ministério Publico advogam pela idéia de que os delegados não podem representar pela prisão. O delegado deve representar ao Ministério Público, que representará.  

~> O Código de Processo Penal diz afirma que o delegado pode, entretanto o código é de 1941.

* Somente as comissões parlamentares de inquérito (simples ou conjunta) da união e dos estados poderá afastar o sigilo fiscal e bancário. As CPIs municipais não possuem este poder.

* Casa em sentido estrito:

  Casa por extensão:

  Escritório advogado:

** As CPIs não podem expedir mandado de interceptação telefônica (visa gravar a conversa telefônica em tempo real), entretanto, pode oficiar para a companhia telefônica e requisitar extratos telefônicos.